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The world according to David Graham


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2018-11-06 SMEM 17

Subcommittee on Private Members' Business of the Standing Committee on Procedure and House Affairs



The Chair (Ms. Linda Lapointe (Rivière-des-Mille-Îles, Lib.)):

Good afternoon. I want to welcome you all.

Today we're holding our 17th meeting. As part of the determination of non-votable items pursuant to standing order 91.1(1), we'll be reviewing three bills.

Does anyone have any comments?

Good afternoon, Ms. May. [English]

Ms. Elizabeth May (Saanich—Gulf Islands, GP):

I'm not a member of this committee. [Translation]

However, I'm here as a result of Bill S-203.

I'm responsible for this bill in the House of Commons of Canada.

I'm here in case there are any questions. I'm here only to make sure that there aren't any issues.

I'm interested in the other bills, but I'm not involved in them.

The Chair:

Thank you, Ms. May.

Mr. Graham, would you like to make a comment?

Mr. David de Burgh Graham (Laurentides—Labelle, Lib.):

I know that there are questions concerning Bill S-203.

The Chair:


Mr. David de Burgh Graham:

In that case, I move: That Bills S-215, An Act to amend the Criminal Code (sentencing for violent offences against Aboriginal women) and S-240, An Act to amend the Criminal Code and the Immigration and Refugee Protection Act (trafficking in human organs), not be designated non-votable.

If we pass this motion without opposition, we can continue the discussion on Bill S-203.

The Chair:

Do you agree with Mr. Graham's motion?

Some hon. members: Yes.

(Motion agreed to) [English]

Mr. David de Burgh Graham:

Does that sound good?[Translation]

May I continue?[English]

On Friday, when I starting learning about Bill S-203, I called David to let him know that I would like a very full explanation of Bill S-203 because I've been having, from both sides, on my side, a debate about where this should go. I honestly don't know, and I'd like to hear the full analysis from the analyst on how to deal with Bill S-203. I appreciate that Elizabeth is here to talk about it as well.

Mr. David Groves (Committee Researcher):

I'm happy to discuss any of the bills that the committee has before it, but as Mr. Graham has mentioned, I'm going to focus my comments on one bill in particular, which is Bill S-203. It is my assessment that all three of these bills could be declared non-votable, but Bill S-203 I feel requires a bit more elaboration.

Bill S-203, an act to amend the Criminal Code and other acts, ending the captivity of whales and dolphins, is a Senate public bill that seeks to accomplish three goals: one, to prohibit the keeping of a cetacean—which I have learned is a whale or a dolphin or other animals in that family—in captivity; two, to prohibit the catching of a cetacean so as to keep it in captivity; and three, to prohibit the import and export of a live cetacean.

In so doing, the bill would make amendments to the Criminal Code, to the Fisheries Act and to the Wild Animal and Plant Protection and Regulation of International and Interprovincial Trade Act. Of note for the committee, it would amend the Fisheries Act by adding section 28.1, of which subsection 28.1(1) would read as follows: Subject to subsection (2), no one shall move a live cetacean, including a whale, dolphin or porpoise, from its immediate vicinity with the intent to take it into captivity.

Proposed subsection 28.1(2) reads: A person may move a live cetacean from its immediate vicinity when the cetacean is injured or in distress and is in need of assistance.

I have flagged this proposed section in particular because there is another bill before Parliament that would make a similar amendment to the Fisheries Act. This is Bill C-68, an act to amend the Fisheries Act and other acts in consequence. It's a government bill.

Bill C-68, which was passed by the House and is currently at second reading in the Senate, has a number of stated goals, one of which, as described in its summary, is to: prohibit the fishing of a cetacean with the intent to take it into captivity, unless authorized by the Minister, including when the cetacean is injured, in distress or in need of care

To achieve this goal, Bill C-68 would add section 23.1 to the Fisheries Act, which would read as follows: 23.1(1) Subject to subsection (2), no one shall fish for a cetacean with the intent to take it into captivity. (2) The Minister may, subject to any conditions that he or she may specify, authorize a person to fish for a cetacean with the intent to take it into captivity if he or she is of the opinion that the circumstances so require, including when the cetacean is injured or in distress or is in need of care.

To summarize, Bill C-68 would prohibit the fishing of a cetacean with the intent to take it into captivity. Bill S-203 would prohibit the moving of a live cetacean with the intent to take it into captivity. Both would achieve these goals by making amendments to the Fisheries Act.

Normally, this subcommittee evaluates public members' bills on four criteria that were established in a report of the Standing Committee on Procedure and House Affairs, which you're all familiar with. Standing Order 92(1)(a), however, states that when considering Senate public bills, such as Bill S-203, the only criterion is whether the bill “is similar to a bill voted on by the House in the same Parliament”.

As echoed in House of Commons Procedure and Practice, “the only ground on which such a bill can be designated non-votable is its similarity to a bill voted on by the House in the same Parliament.”

This is simply to say that while there may be some similarities between the issue before the committee today and issues that have arisen around private members' bills over the last year, Bill S-203 has not been assessed on the basis of those criteria that the committee was applying in those circumstances. This is a different test.

Per the standing order, the only question is whether Bill C-68 and Bill S-203 are similar enough that Bill S-203 should be declared non-votable.

As I mentioned earlier, there is a clear similarity between the bills. Both of them would amend the Fisheries Act to prohibit the capturing of a cetacean for the purposes of keeping it in captivity. It could, therefore, be argued that they are similar and thus that Bill S-203 should be declared non-votable.

However, there are differences. Preventing the capture of cetaceans is only one of three goals in Bill S-203, which also seeks to prohibit the keeping of cetaceans and the importing and exporting of cetaceans. These are unique to Bill S-203. Bill C-68 is only interested in the act of capturing a cetacean. Bill C-68 also makes a number of other changes to the Fisheries Act that have nothing to do with cetaceans, which are the sole focus of Bill S-203.

As such, it is my assessment that these bills are partially, rather than completely, similar. The bills overlap in one aspect, but not in all aspects.

In the past, assessments of how votable a bill is have been conducted with the purpose of this committee in mind, which I understand to be to provide members with the fullest opportunity possible to use their private members' time effectively, so that if a bill or a motion would have little or no effect because of similarity, members should be given the opportunity to replace it with something that would be meaningful.

In this case, it is my assessment that there is enough difference between these two bills that were Bill S-203 to advance and become law, it would have a distinct effect. Both bills prohibit capturing, and in this respect Bill S-203 would be redundant. However, Bill S-203 would go further in prohibiting the keeping of cetaceans and the importing or exporting as well. As such, the committee could decide that this bill should be declared not non-votable.

Having said that, this assessment is not binding on the subcommittee. I'm here for your assistance. The issue of whether a partial similarity between items is so substantial that a private member's item would have little or no distinct effect—in other words, the issue of how similar is too similar—is not apparent from the text of the Standing Orders. The standing order simply says “similar”, and my assessment is based on past decisions of the subcommittee and my understanding of the subcommittee's purpose. This is different enough to be declared not non-votable.

I'm happy to answer any questions you have.


Mr. David de Burgh Graham:

If this bill originated in the Commons, would the recommendation be different?

Mr. David Groves:

That's an interesting question. I went through the criteria more out of caution than for conducting this analysis, and my perspective is that it would also be not non-votable if it went through the criteria laid out in the report of the Committee of Procedure and House Affairs. I can go through that if you'd like.

Mr. David de Burgh Graham:

If C-68 and S-203 both passed, would they create a contradiction in law?

Mr. David Groves:

They would not create a contradiction in the law, because they seem to prohibit essentially the same behaviour in a similar way. I'm sure there would be some instances where one could catch something that the other would not.

Of course, the bill could be advanced to committee and amendments made at that point. It's not for me to say.

Mr. David de Burgh Graham:


The Chair:

Ms. May, go ahead.

Ms. Elizabeth May:

I appreciate your analysis enormously. Bill C-68, of course, would prohibit the taking of whales and dolphins in the wild in Canadian waters, but it doesn't prohibit keeping them in captivity if they come from overseas or if they've been bred in captivity. The purpose of Bill S-203 is very clearly not to keep cetaceans in captivity in Canada. The amendment in Bill C-68, which we really welcomed, is totally consistent, but it applies, as you said, only to one part of the same topic. It doesn't accomplish the same ends. Taking this forward would be great.

If it had been known to Senator Wilfred Moore, the originator of this bill in the Senate, that the then Minister of Fisheries was on the verge of banning the taking of whales and dolphins in captivity, he would have left that section out of Bill S-203. However, it proceeded from the Senate in advance of when the minister put forward Bill C-68 for first reading.

It would certainly create unwanted complexities for the government to try to change that one section now that it's in the Senate, just as it would create unnecessary complications for Bill S-203 to try to remove that. The only real question is whether there is any incompatibility. There isn't. They work together toward one of the same purposes, but Bill S-203 is toward a rather different end and we'll have to see how it does in committee.

While I have the microphone, I'd just say that I consulted with senators Wilfred Moore and Murray Sinclair, who took the bill forward through the Senate. In terms of which committee you might direct it to, it appears most logical that it go to the fisheries committee. I just wanted to make that suggestion while that was under review.

Mr. David de Burgh Graham:

Is that the committee it would be referred to?

Mr. David Groves:

I don't know if that would have been determined yet.

Mr. David de Burgh Graham:

Rachel, do you have any comments?

Ms. Rachel Blaney (North Island—Powell River, NDP):

Thank you so much for your analysis. It was very clear, and these two things both being in the House really makes sense.

I appreciate Elizabeth's addition to it. It really looks at this in a more wholesome way. I just want to thank you so much for that hard work.



The Chair:

Does the committee want Bill S-203 to not be designated non-votable?

We need a mover. [English]

Ms. Rachel Blaney:

Madam Chair, I'll move it.

(Motion agreed to) [Translation]

The Chair:

Mr. Graham moves: That the Subcommittee present a report listing those items which it has determined should not be designated non-votable and recommending that they be considered by the House.

(Motion agreed to) [English]

Mr. David de Burgh Graham:

Thank you for the analysis on this one. It does help an awful lot. [Translation]

The Chair:

Thank you, everyone.

The meeting is adjourned.

Sous-comité des affaires émanant des députés du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre



La présidente (Mme Linda Lapointe (Rivière-des-Mille-Îles, Lib.)):

Bonjour, je vous souhaite la bienvenue à tous.

Aujourd'hui, nous tenons notre 17e réunion et, conformément à l'article 91.1(1) du Règlement, dans le cadre de la détermination des affaires non votables, nous vérifierons trois projets de loi.

Quelqu'un a-t-il des commentaires à faire?

Bonjour, madame May. [Traduction]

Mme Elizabeth May (Saanich—Gulf Islands, PV):

Je ne suis pas membre du comité.[Français]

Cependant, je suis ici en raison du projet de loi S-203.

C'est moi qui suis responsable de ce projet de loi à la Chambre des communes du Canada.

Je suis là au cas où il y aurait des questions. Je ne suis ici que pour m'assurer qu'il n'y a pas de problème.

Les autres projets de loi m'intéressent, mais je n'y suis pas liée.

La présidente:

Je vous remercie, madame May.

Monsieur Graham, souhaitez-vous intervenir?

M. David de Burgh Graham (Laurentides—Labelle, Lib.):

Je sais que le projet de loi S-203 soulève des questions.

La présidente:


M. David de Burgh Graham:

Dans ce cas, je propose: Que les projets de loi S-215, Loi modifiant le Code criminel (peine pour les infractions violentes contre les femmes autochtones) et S-240, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (trafic d’organes humains), ne soient pas désignés non votables.

Si nous adoptons cette motion sans opposition, nous pourrons continuer la discussion sur le projet de loi S-203.

La présidente:

Êtes-vous d'accord sur la proposition de M. Graham?

Des députés: Oui.

(La motion est adoptée.) [Traduction]

M. David de Burgh Graham:

Est-ce que ça vous convient?[Français]

Puis-je continuer?[Traduction]

Vendredi, quand j'ai commencé à en apprendre au sujet du projet de loi S-203, j'ai appelé David pour lui dire que j'aimerais qu'il explique en détail ce projet de loi, car je m'interroge sur ce qu'il faudrait faire. Je ne le sais pas du tout, alors j'aimerais obtenir de la part de l'analyste une analyse complète du projet de loi S-203. Je suis heureux qu'Elizabeth soit ici pour en parler également.

M. David Groves (attaché de recherche auprès du comité):

Je suis ravi de discuter de n'importe quel projet de loi dont le comité est saisi, mais comme M. Graham l'a mentionné, je vais me concentrer sur un projet de loi en particulier, le projet de loi S-203. D'après mon analyse, les trois projets de loi pourraient être déclarés non votables, mais j'estime que le projet de loi S-203 nécessite une explication.

Le projet de loi S-203, Loi modifiant le Code criminel et d'autres lois, qui vise à mettre fin à la captivité des baleines et des dauphins, est un projet de loi émanant du Sénat qui a trois objectifs. Le premier est d'interdire la mise en captivité des cétacés, c'est-à-dire les baleines et les dauphins ou d'autres animaux de cette famille. Le deuxième est d'interdire la capture des cétacés en vue de les mettre en captivité, et le troisième est d'interdire l'importation et l'exportation de cétacés vivants.

Le projet de loi vise à apporter des modifications au Code criminel, à la Loi sur les pêches et à la Loi sur la protection d'espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial. Je tiens à souligner en particulier à l'intention du comité qu'il modifie la Loi sur les pêches en ajoutant l'article 28.1, dont le paragraphe 28.1(1) se lit comme suit: Sous réserve du paragraphe (2), il est interdit de déplacer un cétacé vivant, notamment une baleine, un dauphin ou un marsouin, dans l'intention de le mettre en captivité.

Le paragraphe 28.1(2) proposé se lit comme suit: Il est permis de déplacer un cétacé blessé ou en détresse qui a besoin d'aide.

Je mets en évidence cet article en particulier, parce que le Parlement est saisi en ce moment d'un autre projet de loi qui vise à modifier de la même façon la Loi sur les pêches. Il s'agit du projet de loi C-68, Loi modifiant la Loi sur les pêches et d'autres lois en conséquence. Il s'agit d'un projet de loi émanant du gouvernement.

Le projet de loi C-68, qui a été adopté par la Chambre, en est actuellement à l'étape de la deuxième lecture au Sénat. Cette mesure législative a un certain nombre d'objectifs, dont l'un, qui est décrit dans le sommaire, est: d'interdire la pêche de cétacés lorsqu'elle a pour but leur mise en captivité, sauf si le ministre l'autorise notamment parce qu'ils sont blessés, en détresse ou ont besoin de soins;

Afin d'atteindre cet objectif, le projet de loi C-68 prévoit l'ajout de l'article 23.1 à la Loi sur les pêches, qui se lit comme suit: 23.1(1) Sous réserve du paragraphe (2), il est interdit de pêcher un cétacé dans le but de le mettre en captivité. (2) Le ministre peut, aux conditions qu'il peut fixer, autoriser la pêche d'un cétacé dans le but de le mettre en captivité s'il estime que les circonstances le justifient, notamment parce que le cétacé est blessé, en détresse ou a besoin de soins.

En résumé, le projet de loi C-68 vise à interdire la pêche d'un cétacé dans l'intention de le mettre en captivité. Le projet de loi S-203 vise à interdire le déplacement d'un cétacé vivant dans l'intention de le mettre en captivité. Ces deux projets de loi prévoient des modifications à la Loi sur les pêches afin d'atteindre ces objectifs.

Normalement, pour évaluer les projets de loi d'intérêt public, le sous-comité se fonde sur quatre critères qui ont été établis dans un rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, que vous connaissez tous bien. L'article 92(1)a) du Règlement stipule toutefois que, dans le cas des projets de loi d'intérêt public émanant du Sénat, comme c'est le cas du projet de loi S-203, le seul critère est que le projet de loi doit être « identique à un projet de loi déjà mis aux voix à la Chambre au cours de la législature ».

De même, dans La procédure et les usages de la Chambre des communes, on précise que « la seule raison pouvant être invoquée pour le désigner non votable est le fait qu'il est identique à un projet de loi déjà mis aux voix à la Chambre au cours de la même législature. »

Tout cela pour dire que, même s'il y a des similitudes entre l'affaire dont le comité est saisi aujourd'hui et les affaires concernant des projets de loi d'initiative parlementaire qui ont été examinées au cours de la dernière année, le projet de loi S-203 n'a pas été évalué en fonction des critères que le comité a appliqués dans ces circonstances. Il s'agit d'un critère différent.

Conformément à cet article du Règlement, il faut seulement se demander si le projet de loi C-68 et le projet de loi S-203 sont suffisamment similaires pour que le projet de loi S-203 soit désigné non votable.

Comme je l'ai mentionné plus tôt, il est clair qu'il y a une similitude entre les deux projets de loi. Les deux visent à modifier la Loi sur les pêches afin d'interdire la capture de cétacés aux fins de la mise en captivité. Par conséquent, on pourrait faire valoir qu'ils sont similaires et que le projet de loi S-203 devrait être désigné non votable.

Toutefois, il y a des différences. Empêcher la capture de cétacés n'est qu'un seul des trois objectifs du projet de loi S-203, qui vise également à interdire la captivité de cétacés ainsi que leur importation et exportation. Ce sont là des objectifs propres au projet de loi S-203. Le projet de loi C-68 porte uniquement sur la capture des cétacés. Il prévoit également un certain nombre d'autres modifications à la Loi sur les pêches qui n'ont rien à voir avec les cétacés, l'unique sujet du projet de loi S-203.

Ainsi, d'après mon analyse, ces projets de loi sont partiellement, et non complètement, similaires. Ils n'ont qu'un seul aspect en commun.

Dans le passé, on a évalué la mesure dans laquelle un projet de loi est votable en gardant en tête le but du comité, c'est-à-dire, d'après ce que je comprends, fournir aux membres l'occasion d'utiliser efficacement le temps qu'ils accordent aux initiatives parlementaires, de sorte que, si un projet de loi ou une motion aurait peu ou pas d'effet en raison de la similitude, les membres devraient avoir l'occasion de le remplacer par quelque chose de valable.

Dans ce cas-ci, je suis d'avis qu'il y a suffisamment de différences entre les deux projets de loi pour que, si le projet de loi S-203 devenait une loi, l'effet soit différent. Les deux projets de loi visent à interdire la capture, alors, pour ce qui est de cet aspect, le projet de loi S-203 est redondant. Cependant, ce projet de loi va plus loin en interdisant la captivité des cétacés ainsi que leur importation ou exportation. Par conséquent, le comité pourrait déterminer que ce projet de loi ne devrait pas être désigné non votable.

Cela dit, le sous-comité n'est pas tenu d'accepter mon analyse. Je suis là pour lui fournir de l'aide. La question de savoir si une similitude partielle entre deux mesures législatives est telle qu'une mesure d'initiative parlementaire aurait peu ou pas d'effet distinct — autrement dit, la question de savoir à quel point elles sont trop similaires — n'est pas abordée dans la disposition du Règlement. La disposition dit simplement qu'une affaire est « identique », alors mon analyse se fonde sur des décisions antérieures du sous-comité et sur ma compréhension du but du sous-comité. Le projet de loi est suffisamment différent pour ne pas être désigné non votable.

Je serai ravi de répondre à vos questions.


M. David de Burgh Graham:

S'il s'agissait d'un projet de loi qui émane de la Chambre des communes, est-ce que la recommandation serait différente?

M. David Groves:

C'est une question intéressante. J'ai examiné les critères davantage par mesure de précaution que pour effectuer l'analyse, et, selon moi, si on appliquait les critères mentionnés dans le rapport du Comité de la procédure et des affaires de la Chambre, il pourrait ne pas être désigné non votable. Je peux le faire si vous le souhaitez.

M. David de Burgh Graham:

Si les projets de loi C-68 et S-203 sont adoptés, est-ce qu'il y aurait une contradiction dans la loi?

M. David Groves:

Non, il n'y aurait pas de contradiction, car les deux projets de loi semblent interdire essentiellement la même chose d'une façon similaire. Je suis certain qu'il y aurait des aspects couverts par l'un, mais non par l'autre.

Bien entendu, le projet de loi pourrait être étudié en comité et des amendements pourraient y être apportés, mais il ne m'appartient pas de me prononcer là-dessus.

M. David de Burgh Graham:


La présidente:

Madame May, allez-y.

Mme Elizabeth May:

J'aime beaucoup votre analyse. Le projet de loi C-68, bien sûr, vise à interdire la capture de baleines et de dauphins sauvages dans les eaux canadiennes, mais il n'interdit pas de les garder en captivité s'ils proviennent de l'étranger ou s'ils ont été élevés en captivité. L'objectif du projet de loi S-203 est très clairement d'interdire de garder en captivité des cétacés au Canada. La modification proposée dans le projet de loi C-68, que nous accueillons très favorablement, va tout à fait dans le même sens, mais elle s'applique, comme l'avez dit, à seulement un aspect. Cette mesure législative n'atteint pas les mêmes objectifs. Il serait fantastique d'aller plus loin.

Si le sénateur Wilfred Moore, l'auteur du projet de loi sénatorial, avait su que le ministre des Pêches de l'époque était sur le point d'interdire la mise en captivité des baleines et des dauphins, il n'aurait pas inclus cette disposition dans le projet de loi S-203. Toutefois, le projet de loi a été présenté avant que le ministre présente le projet de loi C-68 en première lecture.

Il serait certes inutilement complexe pour le gouvernement d'essayer de modifier cette disposition maintenant que le projet de loi est à l'étude au Sénat, tout comme il serait inutilement complexe d'essayer de retirer cette disposition du projet de loi S-203. La seule véritable question est celle de savoir s'il y a une incompatibilité. Il n'y en a pas. Les deux projets de loi visent un même objectif, mais le projet de loi S-203 a d'autres objectifs différents, alors il faudra voir ce qui se passera lors de l'étude en comité.

Puisque j'ai la parole, j'en profite pour dire que j'ai consulté les sénateurs Wilfred Moore et Murray Sinclair, qui a parrainé le projet de loi au Sénat. Pour ce qui est de savoir à quel comité vous devriez renvoyer le projet de loi, il semble plus logique que ce soit le comité des pêches. Je tenais simplement à faire cette suggestion puisque la décision n'a pas encore été prise.

M. David de Burgh Graham:

Est-ce que le projet de loi serait renvoyé à ce comité?

M. David Groves:

Je pense que cela n'a pas encore été déterminé.

M. David de Burgh Graham:

Rachel, avez-vous des commentaires?

Mme Rachel Blaney (North Island—Powell River, NPD):

Je vous remercie beaucoup pour votre analyse. Elle était très claire et très logique compte tenu que ces deux mesures sont étudiées par la Chambre.

J'apprécie également la contribution d'Elizabeth. Nous avons vraiment un portrait plus complet. Je vous remercie beaucoup pour votre travail acharné.



La présidente:

Est-ce que le Comité désire que le projet de loi S-203 ne soit pas désigné non votable?

Il nous faut un proposeur. [Traduction]

Mme Rachel Blaney:

Madame la présidente, j'en fais la proposition.

(La motion est adoptée.) [Français]

La présidente:

M. Graham propose: Que le Sous-comité présente un rapport énumérant les affaires qui, selon lui, ne devraient pas être désignées non votables et recommandant à la Chambre de les examiner.

(La motion est adoptée.) [Traduction]

M. David de Burgh Graham:

Je vous remercie pour votre analyse. Elle nous a été grandement utile. [Français]

La présidente:

Merci à tous.

La séance est levée.

Hansard Hansard

Posted at 15:44 on November 06, 2018

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2018-11-05 INDU 136 | committee hansard smem | 2018-11-07 INDU 137

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